三亚市“生态修复城市修补”工作交流│2015年度CAUPD业务交流会专递
本文内容为中国城市规划设计研究院城市更新研究所（原城市规划设计所）副所长范嗣斌教授级高级规划师在会上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
三亚集团军集体亮相
项目致谢：
住建部多位领导的关心指导。
李晓江院长、杨保军院长关心指导，张兵总工全程参与，科技处、总工室组织协调，闵希莹主任工指导建议，以及更新所、风景所、水分院、交通分院、建筑所、照明中心等三亚集团军各位同仁的倾情奉献。
一、项目背景
随着城镇化建设飞速发展，三亚市出现土地资源快速消耗，生态环境遭到破坏，城市形态风貌失控，各类配套服务设施保障困难，以及城与乡、旅游区与老城发展差距显著等突出问题。这与三亚建设国际热带海滨风景旅游城市的高端目标形成巨大反差。
2015年3月—4月，海南省委省政府领导、三亚市委市政府领导与住房城乡建设部陈政高部长在北京、三亚多次会谈交流，陈部长提出“生态修复、城市修补”的工作思路，并于6月10日，复函同意将三亚列为城市修补生态修复、海绵城市和综合管廊建设综合试点城市。同时委托我院开展了三亚“双修”、“双城”建设的一系列规划编制工作。
二、工作重点
主要内容包含生态修复中对山、海、河的修复，城市修补中对城市形态（天际线）、城市色彩、广告牌匾、绿地景观、夜景照明、违章建筑拆除提出的六大战役。2015年“双修”工作重点包含6个规划类及12个施工类项目，我院承担全部规划类及4个施工类项目。
三亚城市“双修”工作既注重技术方法的研究，也特别关注实施策略和机制保障的探讨。
首先，技术方法上，主要采用总体城市设计的方法对城市各类系统进行梳理，实现对各类城市功能的修补与完善以及生态系统的修复与保护。此次双修工作不是外在的形象工程，而是走向内在的民生工程；不是量上的拓展建新，而是品质的营造提升；不是单一的就事论事，而是综合的系统梳理。
其次，实施策略上，主要采用综合环境建设的方式，以示范段为前期启动重点，探索城市双修工作实施策略，争取在有限的时间及空间条件下，把握重点，提高综合效益。例如解放路南段的综合环境整治，包含建筑立面风貌、广告牌匾、街道环境、综合交通、城市照明等各个方面的整治。
最后，在机制保障上，主要采用行政统筹负责，技术协同对接的方式。我院以技术支持的方式，全程全面统筹对接规划局、住建局、园林环卫局、林业局等相关部门。成立核心领导小组统筹相关职能部门负责，分工明确，责任到人。
三、实施情况
截止2015年底，三亚城市“双修”工作基本完成了年初设定的所有规划类项目，11项施工类项目大部分已经完成施工图设计，其中4项已展开施工（包含中规院负责的两个项目：《三亚市迎宾路景观提升工程施工图设计》、《三亚市榆亚路景观提升工程施工图设计》）。
四、总结与思考
三亚市作为 “生态修复城市修补”试点城市的重要意义体现在双修工作不仅编制了包括总体规划、专项规划、专题研究等技术成果；更制定了包含行动计划、实施项目库、运作策略等实施抓手；同时在制度保障上，也制定了相应的标准规范、管理办法等。
三亚城市“双修”工作体现了城市转型发展和健康可持续发展要求；也体现了提升城市治理水平、强化政府执政能力、激励体制机制创新的要求。不是短期行为，而是长期持续性工作。不仅仅是景观工程、形象工程，也是民生工程、文化工程、内涵工程和系统工程，更是国家形象和未来方向。三亚作为聚光灯下的明星城市和国际城市，备受各方关注。城市“双修”工作切合城市转型发展的要求，是中国城市的先行示范，也将代表美丽中国走向世界舞台。
1 总体概况
1.1 背景概况
•2015年3月--4月，三亚市委市政府领导与住建部陈政高部长在北京、三亚多次会谈交流，陈部长提出了“生态修复、城市修补”的工作思路。
•2015年6月10日，住房和城乡建设部复函同意将三亚列为城市修补生态修复、海绵城市和综合管廊建设综合试点城市。6月12日，海南省委省政府主要领导先后作出批示。
•2015年7月，住建部陈大卫副部长、海南省刘赐贵省长在三亚分别听取了“双修双城”工作汇报。张琦书记、岳进常务副市长在北京，向陈政高部长介绍了工作情况。
•罗保铭书记：
国家住建部批复将三亚市列为国家“双修”和“综合管廊、海绵城市”的试点城市，这是三亚建设国际化热带海滨旅游精品城市的重大利好，省政府、三亚市政府要高度重视，精心谋划，责任到人，高标准、高效率环环落实。
•刘赐贵省长：
住建部将三亚作为综合试点城市是对三亚、对我省的大力支持。三亚应以实际行动成效向中央交出满意的答卷。省政府拟在三亚就试点工作专题研究。
•王路副省长：
住建部对我省三亚市“双修”、“双城”试点的批复是对我省城市建设工作的巨大支持。省政府可成立工作推动指导、帮助、协调组，全力推动支持这项试点，为全省乃至全国城市科学绿色发展探索经验。
1.2 工作过程
•5月21日，三亚双修工作领导小组会议召开以来，在市委市政府统一部署下，各部门统筹协调，按照“对标、对表、对接”的要求，大力推进相关工作：
中规院工作组共6个所室（更新、风景、水务、照明、建筑、交通）进场工作。工作组先后与规划、住建、园林、水务、执法、林业等各局，天涯区、吉阳区等区展开调研、对接。结合与各部门对接协调及工作交流，初步商定专项规划工作及实施性项目 6+11 项。
•7月，初步形成双修规划框架统筹各项目工作。
•8、9月份，规划统筹下各项规划工作、实施性项目工作全面开展、启动。
•10月份至年底，结合对实施性工作的指引，反馈、充实、完善总体规划及各专项规划。
•大半年来，在违章违法建筑拆除、违章违法广告拆除、被破坏山体生态修复、滨海岸线生态绿化修复、城市绿化建设等方面，进行了大量工作。
工作特点：规划设计 + 现场服务
李院长：“不是在三亚，就是在去三亚的路上。”
三亚集团军，开始驻场工作（更新所、风景所、水务分院、交通分院、建筑所、照明中心）60余人。工作组先后与规划局、住建局、园林局、水务局、综合执法局、林业局、海洋局、天涯区、吉阳区等相关部门、区对接协调70余次。
张兵总工来三亚出差14次，合计在三亚工作40余天。
各所驻三亚工作天数合计：1558人*天（其中更新所400人*天，风景分院482人*天，水务分院360人*天，建筑所159人*天，照明中心77人*天，交通分院80人*天）。
各类工作汇报、交流30余次。
给三亚市领导班子、各区、各局等宣讲宣传共13次。
1.3 工作总体概况
——6个规划类项目（其中中规院承担4项）
•“双修”总体规划及相关专题研究专项规划
•解放路（南段）综合环境建设规划
•综合管廊专项规划
•海绵城市建设总体规划
——11个施工图类项目（其中中规院承担4项）
•东、西河景观施工图
•迎宾路景观提升工程
•榆亚路景观提升工程
•解放路（南段）示范段施工图设计
（1）三亚市“生态修复城市修补”总体规划（更新所为主）
工作思路：城市设计的方法，总体把握、系统梳理、突出重点。
生态修复工作的重点：山、河、海岸的修复
城市修补工作的重点：“6大战役”作为重点抓手，将三亚的工作做为试点
城市形态、轮廓天际线；建筑色彩风貌；城市广告牌匾；
城市绿化景观；城市夜景亮化；拆除违规建设
考虑实效与时序
•围绕“一湾两河三路”重点地段
•短期改善与长期管控相结合
生态修复：山、河、海的修复
问题导向与目标导向相结合，修复“山海相连、绿廊贯穿”的整体生态格局和生境系统。
相关专题研究：
•《三亚市山体修复专题研究》
•《三亚市主城区城乡结合部污水设施专题研究》
城市修补：“6大战役”做抓手
运用总体城市设计方法，按“山、河、城、海”相交融的目标，针对突出问题、因地制宜进行“修补”。
相关专题研究：
•《三亚市城市色彩专题研究》
•《三亚市广告牌匾整治专题研究》
（2）三亚市“生态修复城市修补”总体规划（相关专项规划）
通过点光源、线光源、面光源的运用，结合建筑功能，将冷暖光源进行协调设计，强调重点照明部位的同时，烘托浓郁的商业氛围。
•改造整治前——东侧立面
•改造整治后（东侧立面）
1.4 部分实施情况
•三亚湾滨海绿带生态修复，三亚湾南段生态补沙工程
•“市民果园”项目启动实施
山体修复，绿化修补。还绿于民，还景于民。
•迎宾路、榆亚大道、凤凰路等道路沿线绿化修补工作启动
•局部用地调整，总规优化中落实
退建还绿，还绿于民，还景于民（红树林公园、市民果园，纳入双修项目库建设实施）。
“双修”工作思路指导下开展系列工作，宣传教育凝结共识。
2 双修认识
2.1 为什么做双修？
2.1.1 城市视角：三亚现实问题
突出问题：三亚现实状况与高端定位的落差
•生态环境保护亟需强化。
•土地资源快速消耗，城市可持续发展堪忧。
•城市形态风貌失控，空间品质营造压力巨大。
•城与乡、旅游区与老城、滨海地区与腹地发展差距显著。
•旅游城市的特殊性导致各类配套设施保障困难。
2.1.2 国家视角：
城市突出问题
三亚的问题，也是中国城市普遍的问题。
•指导思想重外延、轻内涵，城市发展比较粗放。
•规划的前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够。
•城市光鲜靓丽的外表与民生改善形成较大反差。
•交通拥堵、环境污染等城市病集中频发。
•基础设施脆弱，很多城市甚至没有地下管网的数据。
•发展失衡，一边是高楼林立，一边是棚户区。
•建筑追求大、洋、怪，城市成为奇思妙想的试验场。
•自然灾害、人为事故较多，城市安全隐患大。
•农民工融入城市困难，由此带来的社会问题。
•城管不依法办事，选择性执法。城市管理问题。
发展理念转型
和谐宜居 富有活力 各具特色
•由量向质的转变：城市由“增量规划”向“存量规划”转型趋势，由“量的扩张”向“质的提升”转变。
•更加综合的标准：生态环境与可持续发展；文化特色与城市品质；以人为本，城市功能完善综合服务能力提升。
•城市设计的方法：由粗放型的二维管理走向精细化的三维管治。
9月22日，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》。总体脉络概括就是“五位一体”“五个坚持”“四项任务”“四项保障机制”；通篇贯穿了“绿水青山也是金山银山”的基本理念。
2.1.3 全球视野：基于城市发展阶段（规律）的认识
三亚乃至中国城市的问题，是城市化到达一定阶段后普遍存在的问题。
国际城市化进程经验、教训、借鉴、启发
——欧美城市在一定发展阶段的应对：
•城市美化运动（芝加哥规划）
•新城市主义运动
•从旧城改造、重建到城市有机更新
——近年来世界城市的发展趋势：
环境、品质、生态、活力、文化、特色
2.2 双修是什么？
在一定发展阶段，应对 ”城市病”的 “一剂药方”，综合、系统地调理。
不是短期行为，而是常态下，一种长期的行动、理念和意识。
“双修”规划：
•不仅是一项特殊的规划，策略和标准；
•也是一个项目行动计划和城市建设行为的统筹安排、实施落实；
•更是城市治理创新和提升、城市文明发展和进步的总体计划、长期行动。
3 总结体会
3.1 如何做双修？
既要注意技术方法的研究，也要关注实施策略和机制保障，更要结合法规完善和城市治理提升：
•不是外在的形象工程，而是走向内在的民生工程；不是量上的拓展建新，而是品质的营造提升；不是单一的就事论事，而是综合的系统梳理。
•有限时间、有限空间，把握重点、综合效益；总体把控、系统梳理，治乱为先、提升品质；以人为本、还景于民，望得见山、看得见水。
•技术支持，全程全面统筹对接；核心领导小组统筹，相关职能部门负责，分工明确，责任到人。
3.1.1 技术方法的视角
（1）总体把握，系统梳理
运用总体城市设计的思路和方法。对生态修复、城市修补涉及的各系统要素进行梳理、解析，发现问题，确立目标，从而明确相关要求。
（2）全面统筹，重点示范
总体城市设计系统梳理基础上，进而提出近期“一湾两河三路” 等工作重点。统筹各职能部门，确定近期重点11个施工图实施项目。施工图实施项目中，进一步明确短期内实效性、综合性重点区段。
（3）专业融合，综合效应
体现多专业融合协作、综合性解决处理问题的示范效应。
重点项目不应仅是单一的某一项工作，更要体现其对于城市功能、空间、场所、市民等的综合性效益。
（4）长期行动，分期实施
“生态修复”：
•有关山、河、海等的修复继续推进。
•结合相关研究（自然资产负债表应用研究，基于遥感信息的解析等），进一步推进相关工作。
•对已经开展的工作如何进行持续跟踪、评价和管理。
“城市修补”：
•重点街道综合环境建设整治（2-3处）。
•城市交通修补和交通管理。
•核心区功能修补（城市更新单元的规划，实施主体、相关利益方参与）。
•城市文脉延续和修补（历史街区、历史文化名村、美丽乡村试点等）。
3.1.2 实施操作的视角
（1）行政统筹，综合协调；
（2）项目成库，责任落实；
（3）社会公众，全面参与
一方面，广泛的宣传和公众参与。
另一方面，视具体情况具体分析，充分吸纳社会、企业的力量和资金参与到“双修”工作中来。
政府：从主导到引导，从示范到推广。
单位企业和社会公众：从旁边看到愿意干、一起干。
3.1.3 城市治理的视角
制度是关键，预先管控比事后修补重要。
法律规章制度的完善与城市治理水平提升
•完善一系列的城市管控法律法规，保证了城市建设及管理工作的严肃性和法定性，保障了后续工作可以依法依规开展。
•公园绿地必须获得法律上的保障。三亚应逐步扩大立法保护范围。
3.2 双修意义的一点思考
既是物质空间环境的修复修补，也是软环境（社会文化行政等）的修补。
•城市品质提升，风貌形象优化，由量向质转变。
不仅是形象工程，更是生态工程、民生工程，是品质内涵结合的综合性工程。
•城市管理水平，政府治理能力，城市文明进步。
不仅是项目安排、工作计划，也是有关城市发展建设法规制度的逐步完善和优化，体现的是城市综合治理能力和执行能力的提升，城市文明的发展进步。